日前，財政部網站公開了《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》(下稱《意見》)并將于2021年1月1日起施行。《意見》對地方政府以及市場服務機構提出了更高的新要求。
《意見》核心在于要求地方財政部門、地方債承銷團成員、信用評級機構等第三方專業機構強化市場化意識，按照市場化、規范化原則做好地方債發行工作。一些地方政府債務在過去一段時間里尚未真正落實市場化、規范化原則，相當程度上是以政府信用為擔保以融資為目的，有可能造成地方政府過度負債的情況，增加風險。
《意見》要求不斷提升地方債發行市場化水平，杜絕行政干預和窗口指導。在地方債發行項目評估方面，對于律師事務所、會計師事務所等第三方專業機構，要求其根據項目實際情況出具專項債券法律意見書和財務評估報告，對所依據的文件資料內容進行核查和驗證，并對出具評估意見的準確性負責。這里“負責”意味著要承擔法律后果。一些研究表明，在地方政府發行專項債過程中，為使本息覆蓋倍數達到相關規定，個別咨詢機構會采用“技術手段”協助做高專項收入，而實際上其收益可能很難達到預測水平，因此具有一定潛在風險。
《意見》還要求完善地方債信息披露和信用評級，促進形成市場化融資約束機制。其中，對地方政府部門的披露義務作出全面規范，同時要求信用評級機構規范開展地方債信用評級，開展專項債券信用評級時，應當充分評估項目質量、收益與融資平衡等情況，促進評級結果合理反映項目差異，提高評級結果有效性。中國信用評級市場的信用環境尚待優化，一些信用評級機構的利益導向使得其結論的獨立性不足，對法律和規則的重視度還需要提高。
《意見》也對地方政府作出更多具體的要求。比如審計中發現一些地方債券發行比較頻繁，但部分債券資金在賬戶上閑置，降低了資金使用效率，《意見》針對此現象要求地方財政部門根據發債進度要求、財政支出使用需要、庫款水平、債券市場等因素，科學設計地方債發行計劃，合理選擇發行時間窗口，適度均衡發債節奏，既要保障項目建設需要，又要避免債券資金長期滯留國庫。
目前，地方政府債券發行有兩種趨向，一是希望債券期限更長，將還債責任傳遞給繼任官員，一是依靠借新還舊避免違約。這兩種行為都是將風險移至未來，但反而可能形成風險的集中。《意見》中財政部要求地方優化地方債期限結構，新增一般債券平均發行期限應當控制在10年以下(含10年)，10年以上(不含10年)新增一般債券發行規模應當控制在當年新增一般債券發行總額的30%以下(含30%))。財政部數據顯示，今年前9個月，地方政府一般債券平均期限為15年。
針對過于依賴借新還舊的行為，《意見》要求新增專項債券到期后原則上由地方政府安排政府性基金收入、專項收入償還，債券與項目期限不匹配的允許在同一項目周期內接續發行，再融資專項債券期限原則上與同一項目剩余期限相匹配。這是一個原則性要求，其約束力有待觀察。數據顯示，今年前三季度地方政府償債本息累計達到20466億元，其中通過發行再融資債券償還到期債券本金12410億元，占比近六成。
財政部再次重申了地方財政部門應當嚴格專項債券項目合規性審核和風險把控，嚴格落實收支平衡有關要求，同時強化專項債券項目的全過程管理，對專項債券項目“借、用、管、還”實行逐筆監控，確保到期償債、嚴防償付風險。
當前，監管部門旨在通過市場化與規范化加強地方債的信用管理，減少風險，推進漸進式治理。與此同時，市場化、規范化的進程將會加快，地方財政部門、地方債承銷團成員、信用評級機構等第三方專業機構應該做好準備，主動適應新環境和新要求。
